文章来源：《理论与改革》2025年第6期
崔志梅，博士，毕业于中山大学，现为河北经贸大学公共管理学院、河北省城乡融合发展协同创新中心副教授。研究方向为政府治理、数字劳动、弱势群体生计研究。目前主持国家社会科学基金项目、笹川良一（Ryoichi Sasakawa）国际教育基金博士生重要创新项目、河北省社会科学基金项目、河北省创新能力提升计划软科学研究专项、河北省教育厅高等学校人文社科青年拔尖人才计划项目等课题，在《公共行政评论》《改革》《中国青年研究》《理论与改革》等CSSCI期刊发表学术论文多篇。
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展开剩余95%赵建强，博士，毕业于大连理工大学，现任河北经贸大学公共管理学院院长、河北省城乡融合发展协同创新中心教授，兼任河北政策科学研究会副会长、河北省科学学与科技政策研究会副理事长，主要从事区域发展与区域创新相关研究。主研、主持国家以及省部项目20余项，获省社科优秀成果及省社科基金优秀成果奖1次，在《科研管理》《科学学与科技管理》《科学管理研究》《科技管理研究》等期刊发表论文20余篇，多篇研究报告获省领导肯定性批示。
引用：崔志梅,赵建强.“数字中介”如何改变条块互动模式——以H省一体化公共服务平台为例[J].理论与改革,2025(6).
摘要：在中国科层化行政体制中，条块分割一直是治理协调的难点所在。随着政府数字化改革的全面推进，平台技术越来越多地介入条线部门与属地政府之间的互动，被视为加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要手段。文章以人力资源和社会保障部门一体化公共服务平台为对象，采用案例研究方法分析了数字平台如何演化成为一种治理结构，在改变条块互动模式的同时重塑了传统的权力分配与治理逻辑。研究发现，受制于国家治理转型的特殊制度环境，“条”借由对数字平台物质技术的统配式集成、工作数据的结构化归集与算法规则的深层次嵌入实现向基层的纵向扩权；“块”则在依托平台进行业务开展的过程中，通过嵌入式适配、数据反向赋能与规则再诠释等策略对条块关系进行适应性调整，缓解了技术简约化和治理精细化之间的张力。在此基础上，提出“数字中介”作为理解平台治理背景下条块关系变迁的解释框架，指出平台不仅是技术工具，更是权力重构与制度再造的重要媒介。该框架拓展了条块互动的理论视野，为数字时代行政体制的结构重组提供了实践参考。
关键词：数字中介；条块关系；一体化公共服务平台；数字平台；治理转型
一、研究背景与问题提出
在中国科层化行政体制中，条块关系一直是治理协调的难点所在。其中，“条”强调专业效率与业务贯通，核心是对标准的一致性把控；“块”则以地方党委、政府为领导，承担着整合属地资源和综合协调的政治责任。二者相互配合、共同维系国家治理有效性的同时，也因互不隶属的上下关系而内在地孕育着结构性张力。尤其是在跨部门、跨层级、跨领域事务上，往往呈现出职责交叉和服务供给效能低下等问题。近年来，随着政府数字化改革的全面推进，国家试图以基层为着力点，通过构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的管理服务平台来加强治理体系和治理能力现代化建设。在此背景下，数字平台广泛渗透于各个领域。研究表明，由数字技术所支持的业务平台凭借在组织结构、分工形式和质量反馈方面的独特性，成功实现了对科层制政府的突围。特别是以业务指导关系为基础的条线职能部门，伴随平台的建设与应用，在属地管理体制下获得新的技术控制权，进而形成“横向到边、纵向到底”的整体性治理格局。
与此同时，另一些学者则对数字平台推动公共部门协同联动适应复杂社会制度环境的能力表示质疑。他们认为平台作为一种技术工具，在政府组织中的应用是一个具有很强实践情境特征的政治过程。权力—利益关系的作用不仅使其难以颠覆传统科层体制结构的影响，甚至会进一步放大政府内部的条块分割，因此在推动政府组织结构变革与效能提升方面的作用有限。实践中广泛存在的选择性报件、事责逆向回归以及基层数字平台的悬浮化，即是典型例证。
面对平台开发应用中政府内部复杂的条块政治，本文以H省一体化公共服务平台为研究对象，意在揭示数字平台如何被制度化为一种结构，在条块之间建立起新的互动模式。具体包括：上级职能部门如何借由对数字平台的技术控制实现向基层的纵向扩权？产生了哪些重构效应和协同张力？属地政府又如何依托数字平台对条块关系进行动态调整？进而言之，是什么样的制度环境促使条块之间以平台为中介实现权责的相互转换？在此基础上，构建出“数字中介”的理论模型，分析其嵌入条块之间的特殊结构特征，以及作为边界调节器、流程耦合器和规则转译器的多重治理功能，以期在理论上拓展条块关系的研究视野，并为实践中数字政府的结构重组提供有意义的参考。
二、数字平台研究的文献回顾
技术与制度的关系，作为组织研究领域的经典议题，存在“技术赋能论”“制度约束论”和“策略选择论”三大路径。相应地，数字平台从简单的技术工具演化为拥有特定组织属性的结构要素，并在国家治理场域呈现出“治理工具”“组织形态”和“合法性生产”多种形式。
（一）技术赋能论
该路径将平台作为一种治理工具，重点解释了基于现代信息技术的平台架构为什么能够促进政府运作效率提升。研究认为，数字平台的生成能力来自交互、生产和创新三种杠杆，为破除科层体制中专业化的部门分工和流程边界提供了必要支撑，使组织更趋于虚拟化、扁平化和多中心。更为重要的是，平台非固定的联结关系和基于需求的交互网络允许政府部门根据公众的反馈不断进行调整，从而为需要快速获取和集成多部门资源的平台使用者提供更多“一站式”、个性化的便捷服务。总之，跨组织的业务协同和信息共享实现了政府管理革命，强化了互联网、大数据、人工智能等新技术在政务服务中创新应用的同时，促进了不同层级部门以及政府与社会之间稳定而灵活的互动，进而进入“整体智治”的新阶段。
（二）制度约束论
（三）策略选择论
该路径打破技术—制度视角的结构化传统，认为数字平台在政府组织中的开发应用是一项由组织结构、制度设计和战略驱动的系统工程，涉及多个决策项和利益主体，因此需要从行动者的目的性行为和功能性适应上，推导出以应对不确定性为核心的组织设计原则。现有研究主要从纵向政府层级角度分析了数字平台推广过程中不同行动者围绕职责设定、资源配置和权力行使进行的博弈，以及由此导致的治理张力。如上级政府层面，因数字平台集成了技术、组织、资源和创新等多维要素与能力，可以通过“跨组织边界的多边调节”更好地回应差异化的社会需求，而将其视为国家合法性生产的重要手段。基层政府层面，在上级统一架构要求下开展应用推广和具有本地特色的业务创新，是完成业务考核和降低制度生产风险的理性选择，这就不可避免地将关乎社会多元异质需求回应的治理机制创新化约为事本主义的技术方案应用。于是，在顶层设计、基层转译过程中，目标导向和等级权威差异使国家合法性建构意图与实际运作结果产生诸多背离。就此而言，不同主体的多重行动逻辑是理解复杂社会情境下平台治理效能的关键。
综合来看，“技术赋能论”过于强调平台技术特性对组织结构及其行为的单向影响，以至于将平台沦为打造“数字政府”的特定技术工具。 “制度约束论”虽然强化了平台的“治理”和“组织”属性，但对于特定组织结构和制度安排背后行动者的主体地位及选择能力关注不够。“策略选择论”开始分析不同行动者的互动策略，却没有深入探讨“变化为什么会发生”，因此难以展现政府运作过程的微妙性和复杂性。为此，本文将平台上升到认识国家治理转型和政府组织运作的新高度，遵循“过程—机制”分析思路，重点从权力运作层面揭示了政府内部条块之间如何通过数字平台，在常规科层制基础上构建对复杂制度环境的灵活适应性，以深刻理解数字时代国家治理的逻辑转变。
三、条线部门基于数字平台的纵向扩权
随着政府治理数字化转型的全面推进，打造纵向一体化业务平台，形成对基层治理的技术吸纳，成为上级条线部门影响属地政府的重要策略。团队于2021—2025年在H省人力资源和社会保障部门，采用实地调研方法对其一体化公共服务平台的开发应用进行了长达五年的田野观察。其间，研究人员不仅以专家组成员身份在日常工作情境中详细记录了条块之间的互动过程，而且通过对相关主体的访谈以及政策文件、工作简报和会议纪要的收集，获得了大量实证资料。
（一）研究背景
为推进政府工作机制、服务方式和管理模式的改革创新，更好地满足人民群众政务服务需求，如图1所示，H省人社厅早在2021年就启动了全省人社一体化公共服务平台建设，并将其作为“一把手”工程，成立领导小组与工作专班组织实施。从最初的“信息化应用”到“全面推动人社公共服务数字化转型”，部门在依托一个数字平台，调用二十余个业务系统，确保几百亿条数据安全有序流动的同时，实现全省所有人社业务“一个标准、一张网、一套材料”。该平台在公共价值创造和公共服务能力提升方面，对全面推动人社事业高质量发展产生了重要作用。
（二）“条”以数字平台为中介的技术控制
面对长期以来科层体制内部条块分割带来的权力运行碎片化和服务效率低下问题，H省人社部门采用“统一入口、统一事项、统一标准”的总体设计原则，对分散在不同政府层级的数字平台、服务网络和制度规范进行了一体化整合。通过物质技术的统配式集成、工作数据的结构化归集和算法规则的深层次嵌入，“条”实现了以数字平台为中介的纵向扩权，进而在业务领域内形成横向打通、纵向贯通、协同高效的人社一体化发展格局。
1.物质技术的统配式集成
2.工作数据的结构化归集
如果说物质技术集成是“条”借由平台建设实施的“硬控制”，那么基于工作数据的调度能力，则构成纵向扩权的“软机制”。针对数据所有权归属、隐私保护等对条块协同治理的限制，省人社厅以“三全”（全数据共享、全服务上网、全业务用卡）、“四化”（业务经办标准化、公共服务智能化、决策管理数字化、安全监督全域化）为目标，重点围绕数据管理权限、流通体系与分析应用过程，构建起一套全新的秩序，增强了对属地工作的指导与监控能力。
3.算法规则的深层次嵌入
（三）“条”以数字平台为中介的治理效能
省人社部门以打造“全域嵌入、统一标准、分布执行”的数字平台为契机，掌控了事项定义、信息解释与流程控制的主导权，实现了条块之间、技术与制度之间的整体联动。平台的开发，也因此被赋予推进治理体系变革和治理效能提升的战略功能。
1.组织关系：由线性联系到交互网络
2.运行模式：由条块分割到协同整合
在科层体制中，部门分立和层级节制的组织结构，使条块之间的协调面临权威和信息障碍。平台架构事实上是在科层制基础上通过改变权力运作和信息沟通方式，破解系统运行中的条块分割现象。权力运作方面，一体化公共服务平台通过横向上整合市场监管、民政、卫健、公安、司法等部门，纵向上将人社业务下沉到全省所有乡镇（街道）综合政务服务中心和村（社区）综合服务站，建构了“横向到边、纵向到底”的人社一体化服务体系。信息沟通方面，省级平台可实时接入属地服务大厅的办事视频、系统登录记录和事项处理时效等数据，并与“工单评价系统”联动，形成对基层运作过程的直接监控。简而言之，这种新型运行模式不仅提高了条块之间跨部门、跨层级协同效率，推进了自上而下的等级体制与自下而上的需求回应有效衔接，更重要的是基于技术系统的“可见性”重塑了上下级之间的信息不对称关系，使条线部门得以绕过属地管理链条直达基层工作节点，实现更深层次的“嵌入式管理”。
3.功能价值：由局部绩效到整体效能
不同于科层制专业等级划分对整体性治理的掣肘，数字技术驱动下的平台治理是一种将政府纵向层级和横向部门功能统合起来的集成化机制，强调对现实问题的整体性回应。这意味着科层组织需要面向公众需求借助数字技术的应用推动职责配置和权力关系调整，以此作为一个整体来行动。就一体化公共服务平台建设而言，初衷是以数字化为牵引，有效解决业务系统不融通、信息不共享、监管漏洞多、管理服务效能低、群众办事不方便等突出问题，不断提升社会保障综合治理效能。为此，H省人社部门立足全省一盘棋的布局，通过各种应用场景开发和业务系统建设，为不同部门以及省、市、县、乡、村之间建立起广泛、动态的联系机制，不断增进政府组织的集中化和有效性。目前来看，平台通过系列嵌入性极强的制度安排和技术调度，将组织间静态、僵化的边界划分转化为动态、可衔接的业务流程，服务事项处置各自为政的特征逐渐减弱，追求整体效能的目标更加突出。值得一提的是，数字技术只是促成这种转变的媒介，根源在于公共服务需求的复杂化要求科层组织必须整体性回应。
四、数字平台支撑的条块关系属地化再造
依条线逻辑展开的数字化人社业务经办模式尽管在集中整合数据资源、简化优化业务流程、持续提升服务效能方面显示出优势，但平台推广过程中，随着“条”技术控制权的强化，“块”合规化运作的压力也越来越大，技术简约化和治理精细化之间的张力被不断放大。在这场不可退出的技术势能失衡的层级博弈中，基层政府展现出高度的适应性与调节能力，进而演绎了数字平台嵌入下的“属地化再造”逻辑。
（一）数字平台应用中“块”的治理困境
上级人社部门借助平台的统一建设，在省级层面实现了跨系统、跨层级、跨部门的数据共享和业务协同。但对于基层而言，数字技术能力并未得到相应提升，仅有的数字治理也只是依托当前组织结构，将业务从线下复刻到线上。面对不断精细化的指标设置和过程管理，“块”变通执行以灵活应对属地问题的难度越来越大，这就不可避免地将平台广泛应用的效率要求转化为基层治理压力。
1.属地权限压缩
平台建设的首要环节是基础设施的开发与硬件体系的部署。在H省一体化公共服务平台推广过程中，省厅主导了包括底层设备、身份认证接口与系统架构在内的投资，制定了全省统一的使用标准与运维协议。这一“物质技术系统”的集中配置，看似是为了保证系统兼容性与服务便利性，实则造成对基层技术选择权的制度性剥离。此外，平台尤其重视问题驱动的技术治理创新，其特点是借助12333服务热线等问题发现机制，构建以及时回应公众诉求为目标、工单流程闭环为结果的“条条”调动“块块”的运作模式。然而，基层政府作为问题发现与处置衔接机制中的重要一环，却面临“无数据可用”的困境。从纵向治理结构来说，尽管基层是数据的采集者，却因属地系统与省级平台接口权限的集中管理，而只能在指定接口中调用数据，并需平台审批与日志追踪。刚性的制度压力和属地管理权限不断缩小的矛盾，使“块”陷入疲于应对的超负荷运转状态。
2.责任无限兜底
不同于以往属地政务大厅中“按部门设窗、各自受理”的运行机制，平台上线后，H省全面推广“综合柜员制”，将前台窗口统一纳入平台受理体系。柜员通过“统一入口”登录工作界面后，服务事项的受理、流转、审核与反馈均由系统自动分发。这种模式虽未改变属地负责的制度口径，但由于任务调度、事项统筹、业务审批权限的上收，而使得每个“窗口行为”都必须按照上级部门预设的权限边界与流程模块展开。以“条”为基础的事项逻辑被前置到属地治理场景，不仅使得“块”演变为流程节点的“执行功能单元”，行为边界由平台流程定义，责任轨迹由系统追踪记录，更造成基层的权责失衡，主要表现为：服务业务办理上，群众到一个窗口提交材料后，事项被平台拆解为多个子任务流转至相关条线系统，而责任认定与行为评估则全部由平台内嵌的考核机制执行，基层政府“权小责大”。特别是随着经济社会发展涌现出来的一些新生事物如社会保障卡服务、骗取补助资金等行为，都需要基层行政力量兜底处理。
3.形式主义问题
（二）“块”以数字平台为中介的调节策略
面对上述治理困境，基层政府需要在技术规训与组织压力之间不断寻找制度缝隙与操作空间，采取多种调节策略来改变被数字平台所捆绑的被动局面，进而在“技术遵循”与“现实回应”之间建立新的动态平衡。通过对H省多个区县的实地调研，主要模式可概括为“嵌入—反馈—再诠释”的属地回应逻辑。“块”由此在平台结构下获得更多统筹治理行动的资源和合法性，表现出较强的实践创造力。
1.嵌入式适配：重塑属地技术配置权
在平台物理部署一体化和流程标准固化的集权趋势下，属地政府的平台控制力被大幅度削弱。然而，这并不意味着“块”完全放弃介入。在不破坏平台结构的前提下，对技术进行本地化重组，进而在“使用方式”上获得灵活性，是一种典型的“嵌入式适配”逻辑。
其一，技术“本地化”适配。尽管平台技术框架要求各级政府集中接入“省级主平台”，并配套使用统一的服务器、身份认证接口和视频监控系统，但部分基层单位还是尝试与本地开发商合作，搭建与省级平台兼容的“本地中台”或“辅助系统”，用于内部数据管理和事项协同。如某区自建一套“中转管理系统”对接前台与各业务科室，以此缓解系统流程繁复、窗口业务压力大等问题。这种“系统外构”的适配策略，不仅提升了组织运作效率，而且赋予属地政府在平台体系中一定的技术配置权。
其二，“线上退件、线下补救”。基层政府虽然无法直接挑战上级设定的制度标准，但通常会在执行层面弹性操作。例如，面对平台中无法处理的特殊人群、复杂材料或历史遗留问题，部分地方采取系统内“退件”，实际上通过设置“属地特色窗口”、安排“人工咨询区”以及拨打电话、补交纸质材料等方式完成服务，随后在系统中“补填”完成流程。这种借助服务场景“前端重构”实现“后端统一”的补救方式，在保障服务连续性的同时，有效缓解了平台流程对个性化需求的响应不足。
2.数据反向赋能：重建地方信息解释权
面对上级条线部门凭借数据管理权、结构化能力与指标反馈机制所施加的纵向控制，基层政府逐渐意识到数据正成为争取制度空间和促进权力分配的新资源。对此，“块”以数据为工具，发展出一套嵌入平台逻辑后的“再治理行为”，实现了事实上的权责重构。
其二，信息场景再表达。平台进入基层治理场域后，提高了数据互联互通的效率，实现了权力运行清晰化和业务流程的无缝对接。但平台的标准化治理，也容易“摧毁”情景中的一切细枝末节。对此，“块”需要深入个案特殊应用场景，找到解决问题的方法。例如，在“社会保险转移接续”模块中，某地通过反复沟通促使省级平台增加“人工审核”路径，为处理异地多险种重叠情形留出灵活空间。再如“就业困难人员认定”模块中，部分基层单位利用平台预设的“申请条件说明”栏，设置属地特有的“例外审核情形”，从而在不违反平台规则的前提下将部分边缘群体纳入兜底范围。这些做法并未改变平台逻辑，但通过“遵从中调节、执行中协商”，实现了治理过程的属地回归。
其三，平台指标的“数字迎合”。如前所述，省级平台基于数据分析和可视化展示应用建立了多维度的绩效考核机制，对基层的业务办理速度、群众满意度、超期率等设定可量化的排名与预警模型。尽管如此，基层政府仍然能够凭借长期实践经验，对工作流程进行策略性调整。如为避免“超时办结”被系统记录，窗口人员往往优先处理系统设定的“关键节点”事项，而将非考核任务稍作延后，以达到考核指标最大化。这种策略虽有“数字迎合”之嫌，但从组织行为角度看，则构成对绩效评价机制的反向规训。
3.规则再诠释：恢复属地自由裁量权
其一，制度空隙中的属地补位。平台借由对面上客观事实的数字化，塑造了更为精细的治理，但对于深层次的主观社会事实则显得无能为力，从而导致一些跨条块事项因权限交叉或数据不通而形成“系统真空”。此时，属地政府往往主动“补位”，在制度空隙中开展调节。以“灵活就业人员养老保险参保登记”为例，部分基层社区因人员流动频繁、缴费渠道多样，平台流程难以完全覆盖。对此，基层干部尝试通过设立“后台临时群”“系统堵点登记表”或与上级保持“口头协议”等方式，在实际操作中寻求非正式调节机制。这种基于“技术—制度—人情”相互嵌套的协商术，在平台运行早期尤为普遍。它体现了基层政府治理空间压缩后的组织韧性，即通过建立“灰色空间”为平台规则“打补丁”，进而结构化回应治理复杂性。
其三，横向联盟参与规则博弈。在数字平台上，条线是纵向统一的，但基层“块块”之间也尝试构建横向协作机制，如在微信、QQ群中共享平台操作经验、系统漏洞处理办法和绩效考核应对技巧，甚至“共享代码插件”来提升效率。此外，部分具备较强议价能力的区县，还会主动参与平台规则制定与系统优化过程。之前四个试点县就以“群众高频抱怨”为由要求重新设定满意度评价方式，最终促使省级平台增加“无评分”选项并调整权重系数。这种平台之外的联盟虽然尚未制度化，却增强了属地应对条线技术规训的能力，为规则反馈和制度重塑奠定了实践基础。
由此可见，基层政府在平台化治理背景下并非被动接受控制，而是在制度边界、流程缝隙与规则空当中主动调节、积极构建回应路径。这种“属地化再造”过程没有否定平台治理的正当性，而是以平台为中介，在实践中对技术运行机制进行调节，使其更贴合实际治理需求。在这个意义上，数字平台不是简单的技术控制工具，而可能演化为“协商型技术结构”，成为条块互动的新场域。
五、制度环境、数字中介与条块互动：一个解释框架
数字平台介入条块互动后，条线部门与属地政府之间的关系呈现出复杂的“结构协商”与“动态博弈”特征。一方面，“条”职能重心下沉，借由平台建设实现向基层的纵向扩权；另一方面，“块”在平台技术规训下，仍保有“属地化再造”的能力。这两种看似矛盾的现象同时存在，背后有着深刻的制度根源。本文认为，面对社会向高质量发展的转型，国家亟需一种灵活的治理结构，以在常态化科层制基础上实现对复杂社会需求的系统回应。实践中，该结构不仅要能够塑造集中可控的权力运作机制，确保上级意图有效落实，而且要符合数字时代合法性建构要求，补强基层治理的弱位困境。
（一）制度环境：公共服务和社会治理高质量转型
随着国家“五位一体”总体布局的提出，政府职能结构中公共服务与社会治理的比重迅速上升，并引发基层竞争格局的显著变化。社会向高质量发展的转型，在宏观制度环境层面呈现出系列特征，在深刻影响条块行为逻辑的同时，也为承载新互动模式的结构出现提供了契机。
第一，基层公共服务与社会治理绩效的低可观测性。基层职能重心从经济发展向公共服务和社会治理的转移，使上级部门缺乏像GDP等客观的量化指标来有效区分下级绩效。加之国家难以就制度变迁做出清晰阐述，如党中央《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也只是笼统要求“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这就使得条块之间面对政绩压力时展现出既竞争又合作的复杂态势。数字平台则在政绩低可观测背景下，将“块”纳入上级“条”的监控体系，确保政策目标自上而下贯彻执行的同时，通过现代信息技术的运用，为基层治理提供更加全面、精准的数据支持。
第二，社会治理领域的政策信号具有多维动态性。在渐进式转型进程中，国家在社会治理领域存在多维、动态的政策要求——既要激发社会活力，又要保持发展有序；既要提升公共服务精准性，又要扩大公共产品供给规模。多维政策信号的并存与不断调整迫切依赖条块之间围绕基层治理的关键问题展开深度探索与制度创新，数字平台则提供了条块协同的组织基础。运作过程中，“条”凭借业务指导权制定统一的标准体系与操作流程，“块”则以寻求多维政策目标有效结合的均衡点为依归，在实践中对制度规范进行动态调整，这对于建立健全基层治理体制机制具有重要意义。
第三，复杂社会治理要求科层组织增强灵活适应性。社会向高质量发展转型过程中，随着人口的快速流动、政策分层叠加以及事项协同诉求的增强，传统条块分割的科层治理日益变得难以维系。数字平台作为打破体制固化的技术手段，通过汇集和共享基础设施、数据和资源，为条块之间在常态化科层制基础上构建灵活适应性提供了解决方案。具体来看，其通过塑造集中可控的平台权力和治理架构来分布式地链接包括政府、企业、公众等在内的复杂主体，在减少组织内外部信息不对称的同时，降低了部门与任务相匹配的协调成本。此外，平台允许公共服务沿流程线进行改造或围绕公众需求进行调整，从而彻底改变了政府的组织结构和管理方式。
（二）数字中介：建构于科层制上的灵活治理架构
作为一种增加灵活协作和处置能力的创新方案，数字平台在依托科层组织的运作过程中并非消解条块，而是演化为一种介入组织边界之间、具有嵌入性与制度支撑力的“数字中介”。其以技术与制度耦合的方式重构了条块之间的协同基础，因此有着特殊的结构特征和治理功能。
第一，数字平台通过模块化的组织结构，实现对复杂社会需求的即时回应。相较于科层组织中按照行政级别或专业属性划分权责的组织架构，数字平台将条块转化为流程逻辑下的协同节点，针对不同社会需求以模块化形式交互形成松散耦合的组织形态。当公众在前端发起请求后，由平台进行事项拆解、任务推送和操作规范绑定，并允许外围具有不同功能的实体灵活接入，从而形成“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的服务模式。在此，数字平台相当于一种边界调节器，借助标准定义、接口规范与流程引导，打破了条块之间的组织壁垒和数据协同中的边界冲突，实现与公众需求的即时对接。
第二，数字平台凭借一体化的运作机制，提升了条块之间的协调合作能力。相较于科层组织中依靠行政指令或政治动员进行的临时性调度，在数字平台中，协同被写进代码、固化进节点，并设有完成标准、时间限制、接口形式和追责路径。条块之间通过数据互联互通、业务实时流转，形成“统一接收、按责转办、限时办结、评价反馈”的一体化运作机制。当某一环节的处理速度或数据质量出现偏差时，即会触发系统形成平台自驱的纠偏机制。在此，数字平台相当于一种流程耦合器，通过自动推进、反馈与锁定，使条块协同变为制度约束下的平台内生行为，具有高度持续性与过程追溯性。
第三，数字平台借助互联网和大数据技术，强化了过程管理和质量监督。相较于科层组织中公共管理和服务质量的不可控，数字平台借助互联网和大数据技术，在后台自动记录事项从申请到办结的全过程数据，并生成“行为画像”和“责任链条图谱”用于绩效的量化评估。由于这种监督反馈的频率更高、强度更大，并由数据采集、系统评价、预警推送与责任追溯组成动态的治理回路，因此赋予监控机制以制度刚性。在此，数字平台相当于一种规则转译器，不仅通过“过程记录—行为评价—绩效归档”使“块”在技术上与平台深度对接，更在组织运行逻辑上促使“条”形成标准统一的平台治理规范。
（三）条块互动：以数字平台为中介的多边协调
在平台治理背景下，条块关系从传统的双边互动转变为以数字平台为中介的结构协同。在新的互动模式中，“条”掌握有标准制定、流程设置与系统调度权，但不依靠文件或会议推进，而是转化为内嵌于平台的“规则—节点—任务”逻辑链条，由系统自动派发、追踪与预警；“块”则通过对平台的结构响应，在任务接收、服务触达和结果上报等多个环节，以“操作节点”的身份参与治理流程，并获得行为反馈与制度激励。
这种多边协调的一个重要特征，是数字中介的双向嵌入能力：一方面，它将“条”的业务系统、政策标准与运行规则在平台中拆解、编码并结构化，使之具备可操作性；另一方面，它将“块”的资源配置、窗口行为与服务能力转化为可表征的数据与流程，嵌入“条”所设定的制度规范，让属地行为在结构中被看见、被记录、被评价、被反馈。作为一种结构，“数字中介”由此在制度上获得合法性，在功能上具备调节效能。更为关键的是，这种新的互动模式具有高度制度演化潜能。平台建设初期，条块之间可能存在抵牾之处，但随着协同规则和考核机制的逐步完善，平台表现出“结构自驱”的治理能力。如一体化公共服务平台所设置的“条块联动度”指标，将事项的跨条块协作情况计入评分体系，作为资源分配与干部考核的依据。这种制度化的绩效联动，将上级治理意图转变为结构化运行动力的同时，更使平台成为条块互动的重要制度枢纽。
综上所述，本文基于人社部门一体化公共服务平台的案例分析，提出“数字中介”的理论模型，并就其嵌入条块之间的特殊结构特征和治理功能进行了阐述。研究认为，数字平台并非简单的技术工具，而是承载边界调节、流程耦合与规则转译功能的中介结构，其以技术与制度互构的方式稳定、高效地塑造了条块之间的协同关系，并最终纾解了科层组织与制度环境的巨大张力。这一解释框架不仅为观察转型期条块互动模式的转变提供了理论工具，也为数字时代行政体制的结构重组提供了有意义的实践启示。未来，需要就这一结构的持续演化及所释放的改革发展动力和活力展开进一步研究。
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